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园区管委会体制如何创新?

2017-09-27

作者: nmj

  从园区经济发展现实看,不论是原有园区,还是新建的园区,应该首先从管理模式上进行创新。


  而在实施“政府简政放权”、“发挥市场在资源配置的关键作用”、“政府向政服功能转变”这些不断深化的新形势下,政府园区运行管理的体制机制,似乎也到了亟待优化的时候。


  正文:


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  从政府园区的发展来看,其管理体制可以大致归纳为三种基本类型:


  一、企业型管理体制。


  园区内不设专门的行政管理机构,而是成立一家开发公司之类的法人管理主体,并赋予一定的行政职能,承担园区内经济活动的组织和管理。


  这家公司一般是非营利性的,主要运用地方政府授予的权限来管理园区的经济事务和社会事务,为招商引资提供各种服务。


  开发公司既要进行工业和商业建设,又要投资公共基础设施建设,然而用于公共项目的投资无法像政府部门通过税收来弥补,所以土地开发收入便成了开发公司最为重要的盈利渠道。


  企业化的运营可以在一定程度上突破体制的束缚,更满足区域经济的发展需求。但另一方面,由于不具备政府权威,许多工作会受到阻碍,而且自负盈亏的模式可能使企业陷入财政困境。


  这种模式主要应用于区域功能相对单一、地域面积较小的开发区,在中国首创于深圳蛇口工业区,所以亦被称为“蛇口模式”。


  二、“园政合一”的管理体制。


  “园政合一”,即园区和政府管理合一,或者是一套人马两块牌子,内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能。


  步入成熟期的园区,管委会面临土地约束和繁重的社会事务,需要相应的执法权限来进行规划管理,因而派生出了“园政合一”的管理体制。


  “园政合一”模式把园区与行政区的优势有机结合,充分统筹协调了两区的经济事务和社会事务发展。但是,在实际操作中,过大的管理范围容易导致工作人员社会事务和民生问题集于一身,顾此失彼,反而削弱开发区原有体制的优势。


  三、管委会管理体制


  这是我国最常见的一种园区管理模式。


  政府在园区设立管理委员会,作为自己的派出机构来行使经济管理与一定的行政职能。管委会代表政府全面管理区内的各项建设、土地开发和招商引资,并为入驻的企业提供相应的公共服务。


  这里,管委会的管理体制不同于政府组织,管委会可以根据自身需要设立相关职能部门,各部门按实际所需配备工作人员。


  这种模式在园区经济发展初期具有很大优势与合理性。


  一是因为园区属于政府土地划拨建设、政府投资开发、政府管理运营,从土地要素到资本投入都需要政府包揽;


  二是园区经济比较大的优势就是政策优势,而政策只有依靠政府机构与人员才能掌握与把控;


  三是初期园区经济从开发建设到园区运营都没有成熟经验,需要“摸着石头过河”,政府管委会模式亦有着先行先试、试错即纠的必要。


  但是,点是由于法律规范不健全,导致管委会法律地位得不到保障,影响其管理能力的进一步发挥;此外,政府对管委会的权力下放不全面、不到位,管委会行使职能很大程度受制于原派出机构,一定程度降低了服务效能。


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  管理模式虽不一,但园区间仍有不少相同之处。


  一、上级领导重视。作为产业最为关键的载体,其重要程度可见一斑,很多园区都是由省、市党政主要领导挂帅,担任园区书记或主任。


  二、职能定位逐步拓展。各园区成立之初都把职能定位为以发展经济为主,围绕土地规划和开发利用、招商引资、投资项目审批、基础设施、公共设施建设和管理、企业服务、投融资等方面确定管委会职责,但以后又逐步增加了社会管理职能


  三、园区管委会机构设置规格较高。如贵安新区管委会为正厅级机构,贵阳经济技术开发区为副厅级机构。


  四、园区管委会下属机构大部分设置为事业单位。园区机构除少数为行政机关外,因受公务员编制的限制,大部分是事业单位,工作人员为事业编制。


  五、园区基本上都设立平台公司负责开发区的开发、建设、经营、管理和服务。有的开发投资公司还行使部分行政管理权限,包括外资项目初审权、入区项目规划方案预审权、入区项目环保预审权、人才引进等。


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  然而,由于园区管委会在国家行政序列中定性不明,大多并不具备相应的法律地位和权限。


  这导致开发区管委会的地位十分尴尬,园区管委会作为地方政府的派出机构,拥有一定的经济管理权限和社会管理职能。但在实际遇到冲突时,关键的权力往往不能下放给开发区,致使园区在产业规划、土地征用、人才服务等方面受到所在地方的其他有关部门和有关政策条文的制约。


  针对这些问题,笔者给出上级政府一点建议。


  1、园区主要领导最好由市党政主要领导兼任,这样才能拥有足够的话语权,并需?弱化园区领导的社会事务管理职能,并明确其在关键问题上的决定权;并对园区领导设立考核机制和奖惩制度 。


  2、给予园区管委会项目审批决策权限; 允许管委会在财政、土地、行政审批等领域先行先试,赋予园区建设发展最大自主权。


  3、园区需要设立独立的财政体系,土地税收分成与土地出让收入应按比例划拨管委会使用;从?政策上支持园区平台公司做资源整合与产业整合,并引导公司自身顶层设计和运营模式上进行创新,积极进行市场化运作。


  4、同级政府有关部门在园区所行使的相关职能,应委托授权给管委会行使。


  5、管委会应建立完整的产业招商、企业服务、规划建设管理体系,明确下设部门的各项职能。


  6、研究中上层领导竟聘上岗的动态人事管理制度; ?实行以绩效和岗位价值定待遇的灵活薪酬制度; ?对驻外招商人员,实行市场化招聘、激励、考核机制。


  7、提升园区平台公司管理层级,赋予其更大的资源配置权力。


  部分内容参考自:


  《论国家级经济开发区管委会的行政主体资格》


  《浅谈园区管理体制建设》


      来源:园区在线